Sanzioni penali per i tecnici privati e i funzionari di Enti pubblici.

Più del 90% dei progetti e delle opere pubbliche e private aperte al pubblico eseguite o ristrutturate dopo l'entrata in vigore della normativa che obbliga al superamento delle barriere senso-percettive per i non vedenti (rispettivamente 1996 e 1989) non contengono gli "accorgimenti e segnalazioni" prescritte dalle norme e consistenti nei percorsi tattilo-plantari LVE e nelle mappe a rilievo. Molti tecnici privati o funzionari pubblici, che svolgono i compiti di progettista, direttore dei lavori, responsabile del procedimento o collaudatore, ignorano le pesanti conseguenze penali che la legge prevede per la sua mancata applicazione e per le relative false dichiarazioni. Eccone una dettagliata e scientifica esposizione ad opera di un Avvocato cassazionista specializzato nella materia.

tratto da
LE BARRIERE ARCHITETTONICHE PERCETTIVE - GUIDA ALLE AZIONI LEGALI”

di Avv. Sabato Salvati

Sanzioni nei confronti dei Tecnici Privati e Comunali

Capitolo 10

SANZIONI NEI CONFRONTI DEI TECNICI E DEI PRIVATI

Art. 82 comma 7 del DPR 380/2001 (v. già art. 24 comma VII L. n. 104/92): “7. Il progettista, il direttore dei lavori, il responsabile tecnico degli accertamenti per l'agibilità ed il collaudatore, ciascuno per la propria competenza, sono direttamente responsabili, relativamente ad opere eseguite dopo l'entrata in vigore della legge 5 febbraio 1992, n. 104, delle difformità che siano tali da rendere impossibile l'utilizzazione dell'opera da parte delle persone handicappate. Essi sono puniti con l'ammenda da 5164 a 25822 euro e con la sospensione dai rispettivi albi professionali per un periodo compreso da uno a sei mesi”.

Come detto, v. sopra paragrafo 2.4, la norma si riferisce alle opere realizzate soltanto in edifici pubblici o privati aperti al pubblico e non si applica a quelle in luoghi privati non aperti al pubblico. Inoltre, al pari dell’intero articolo di cui fa parte, si riferisce ai soli edifici e, pertanto, non si applica agli spazi pubblici non pertinenziali agli edifici stessi. Ancora, essa non sanziona i tecnici per qualsivoglia violazione della normativa sulle barriere architettoniche o, per quel che qui interessa, percettive, ma soltanto in relazione a quelle difformità che siano talmente gravi da rendere impossibile l'utilizzazione dell'opera da parte delle persone handicappate. (Termine quest’ultimo – notiamo incidentalmente – utilizzato nel lessico anche normativo dei passati decenni, ma attualmente sostituito da quello più corretto di “persone con disabilità”).

È da sottolineare che, affinché l’utilizzazione sia da considerare impossibile, è sufficiente che sia impedita l’accessibilità e la fruibilità autonoma da parte del disabile, come ricavabile dalla definizione di accessibilità contenuta nell’art. 2 lett. G) del DM 236/89.

Il meccanismo sanzionatorio in commento non trova applicazione ove sussista la violazione meramente formale delle indicazioni progettuali prescritte, per gli edifici e spazi pubblici, dall’art. 20 commi 1 e 2 DPR 503/96, cui ugualmente potrebbero conseguire sanzioni disciplinari del tipo e della misura decisa dagli ordini professionali.

L’applicazione dell’ammenda prevista dall’art. 82 t.u. edilizia è di competenza del Giudice penale. Essa viene inflitta con la Sentenza di condanna. La sospensione dall’albo è una pena accessoria, che consegue di diritto alla sentenza di condanna e viene anch’essa inflitta dal Giudice penale.

Pertanto, per fare scattare tali sanzioni occorre una denuncia, facoltativa per il cittadino, ma obbligatoria per il pubblico ufficiale che venga a conoscenza del commesso reato contravvenzionale da parte dei tecnici, eventualmente anche su segnalazione espressa di cittadini o associazioni di categoria.

Si è deciso, ad esempio, che risponde del reato di cui agli artt. 20 e 24 l. 5 febbraio 1992 n. 104, l'architetto che, nella propria qualità di progettista, collaudatore e direttore dei lavori finalizzati alla realizzazione di due sale cinematografiche, non osservi le disposizioni dirette alla eliminazione delle barriere architettoniche, modificando ingiustificatamente l'iniziale progetto che prevedeva la costruzione di un ascensore atto a consentire ai portatori di handicap l'accesso alla sala cinematografica posta al piano superiore (Cassazione penale, sez. III, 03 settembre 2001, n. 32773 in Arch. locazioni 2001, 794).

Va, infine, evidenziato che, trattandosi di reato contravvenzionale, esso è punito tanto in caso di dolo che in caso di semplice colpa, e, più precisamente, che “Nelle contravvenzioni ciascuno risponde della propria azione od omissione cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa” (art. 42 comma 4 c.p.).

Il quadro delle sanzioni si completa con quelle previste dal codice penale. Infatti, l’art. 29 comma 3 del DPR 380/2001 (Testo Unico Edilizia), così recita: “ Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari .”

L’art. 481 c.p. prevede, appunto, come reato, le false attestazioni da parte dell’esercente di un servizio di pubblica necessità. Perciò, se l’obbligo di comunicazione al consiglio dell’ordine è previsto solo per le dichiarazioni non veritiere contenute nella relazione di cui all’art. 23 comma 1 DPR 380/2001 allegata alla segnalazione certificata di inizio attività (relazione non riguardante le barriere architettoniche), l’assunzione della qualifica di esercente un servizio di pubblica necessità rende il progettista punibile penalmente, a prescindere dall’obbligo o meno di comunicazione al consiglio dell’ordine, ogni qual volta egli commetta una falsità prevista dall’art. 481 c.p.”

Quest’ultima norma così recita: “Chiunque, nell'esercizio di una professione sanitaria o forense, o di un altro servizio di pubblica necessità, attesta falsamente, in un certificato, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa da 51 euro a 516 euro. Tali pene si applicano congiuntamente se il fatto è commesso a scopo di lucro.”

L’art. 29 comma 3 del T.U. Edilizia, richiamando il disposto dell’art. 481 c.p., con riferimento alla scia, dimostra che, ai fini della commissione di tale reato, la nozione di “certificato” comprende anche le relazioni tecniche o dichiarazioni, destinate a provare la verità dei fatti in esse attestati.

Perciò, nel caso in cui la dichiarazione di conformità del progetto alla normativa sulle barriere architettoniche per un intervento realizzato con segnalazione certificata di inizio attività, obbligatoria per gli interventi eseguiti in virtù di SCIA riguardanti edifici pubblici o aperti al pubblico, prescritta dall’art. 82 comma 3 del t.u. Edilizia, potrà configurarsi, a carico del tecnico dichiarante, il reato di cui all’art. 481 c.p.

Valgono, infatti, le medesime considerazioni che la Corte di Cassazione (si veda Cass. sez. III Penale, sentenza n. 11051/17) svolgeva con riguardo alla previgente DIA, riguardo alla quale, rifiutando anche ogni distinzione fra la DIA vera e propria e le relazioni allegate, affermava che l’orientamento è pressoché costante “ nel ritenere configurabile il reato di falsità ideologica in certificati (art. 481 cod.pen.) non solo per la falsificazione della dichiarazione di inizio attività (DIA), ma anche della relazione di accompagnamento, avendo quest’ultima natura di certificato in ordine alla descrizione dello stato attuale dei luoghi, alla ricognizione degli eventuali vincoli esistenti sull’area o sull’immobile interessati dall’intervento, alla rappresentazione delle opere che si intende realizzare e all’attestazione della loro conformità agli strumenti urbanistici ed al regolamento edilizio” (sez. 3 n.35795 del 17/04/2012, Palotta, Rv. 253666; conf. Sez. 3 n.50621 del 18/06/2014, Cazzato, Rv. 261513; sez. 3 n. 27699 del 20/05/2010, Coppola, Rv.247927; sez. 5 n. 35615 del 14/05/2010, D’Anna, Rv. 248878; sez. 3 n. 1818 del 21/10/2008, Baldassari, Rv. 242478).

Dopo aver evidenziato che, con la DIA, al principio autoritativo si sostituisce il principio dell’autoresponsabilità dell’amministrato, che è legittimato ad agire in via autonoma, valutando l’esistenza dei presupposti richiesti dalla normativa in vigore e che il ricorso al procedimento della DIA, conseguentemente, porta con sé una peculiare assunzione di responsabilità, in relazione al particolare affidamento che l’ordinamento pone sulla relazione tecnica che accompagna il progetto e sulla sua veridicità, atteso che quella relazione si sostituisce, in via ordinaria, ai controlli dell’ente territoriale ed offre le garanzie di legalità e correttezza dell’intervento, si conclude, affermando: " Dalla delineata costruzione della DIA, come atto fidefaciente a prescindere dal controllo della P.A. e riconnesso alla delega di potestà pubblica ad un soggetto qualificato, discende che la relazione asseverativa del progettista, sulla quale si fonda l’eliminazione dell’intermediazione del potere autorizzatorio dell’attività del privato da parte della pubblica amministrazione, assume valore sostitutivo del provvedimento amministrativo e quindi certificativo " (sez. 3 n.35795/2012 cit.).

La Corte di Cassazione ha avuto altresì modo di precisare, sempre con riguardo alla previgente DIA, che “ A seguito della denuncia, il potere di verifica di cui dispone l’amministrazione – a differenza di quanto accade nei regime a previo atto amministrativo - non è finalizzato all’emanazione di un provvedimento di consenso all’esercizio dell’attività, ma al controllo, privo di discrezionalità, della corrispondenza di quanto dichiarato dall’interessato rispetto ai canoni normativi stabiliti per l’attività in questione. ” (sez. III Penale, sentenza n. 35795/12; depositata il 19/09/2012).

Sembra altresì preferibile la tesi secondo cui non possa distinguersi fra le attestazioni relative allo stato di fatto e quelle relative allo stato di progetto, risultando superato il precedente orientamento secondo cui queste ultime costituivano una mera intenzione di edificare e, pertanto, non avevano valore di certificazione. Parimenti è stato deciso che non può escludersi il valore certificativo di dichiarazioni che esprimono giudizi tecnici (su tale questione si veda Cass. sez. III Penale, sentenza n. 35795/12).

Deve farsi ancora menzione della fattispecie di reato prevista dall’art. 19 comma 6 della L. 241/90 con riferimento generale ai procedimenti amministrativi iniziati con segnalazione certificata di inizio attività. La norma così dispone: “ Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni. ”

Le differenze rispetto alla previsione di cui all’art. 481 c.p. sembrano essere fondamentalmente quattro:

a)- La pena prevista dall’art. 19 comma 6 L. 241/90 è più grave;

b)- L’art. 481 c.p. punisce un reato proprio che può essere commesso solo dall’esercente un servizio di pubblica necessità, mentre l’art. 19 comma 6 l. 241/1990 prevede un reato comune;

c)- Il reato di cui all’art. 481 c.p. può essere commesso solo mediante un “certificato” mentre il reato punito dall’art. 19 comma 6 L. 241/90 può essere commesso mediante attestazioni, dichiarazioni o asseverazioni;

d)- Il reato di cui all’art. 481 c.p. si riferisce a qualsiasi certificato in merito ai fatti di cui esso è destinato a provare la verità, mentre il reato di cui all’art. 19 comma 6 L. 241/90 si riferisce specificamente ai requisiti previsti dall’art. 19 comma 1 L. 241/90.

In alcuni casi possono dunque porsi problemi di interferenza tra le due norme, ma sembra certo che la falsa dichiarazione, certificazione, attestazione o asseverazione, se inserita in una SCIA non rimarrebbe impunita e non sarebbe priva di sanzione nemmeno se non si accogliesse la più estesa interpretazione dell’art. 481 c.p. come sopra sostenuta.

Per di più, un’ulteriore figura di reato è prevista con riferimento alle dichiarazioni dell’interessato contenute anche nella segnalazione certificata di inizio attività circa la sussistenza dei presupposti di legge. Così dispone a riguardo l’art. 21 comma 1 L. 241/90: “ Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l'interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dagli articoli medesimi ed il dichiarante è punito con la sanzione prevista dall'articolo 483 del codice penale, salvo che il fatto costituisca più grave reato ”.

L’articolo 483 del Codice Penale punisce il falso ideologico commesso dal privato in atto pubblico e così dispone: “ Chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è punito con la reclusione fino a due anni. ”

Cosa accade invece per le dichiarazioni dei tecnici in merito alla conformità alla normativa sulle barriere architettoniche inserite in procedimenti di rilascio di permesso di costruire?

Deve darsi atto che, anche in tale fattispecie, la Cassazione ha talora affermato l’esistenza del reato di cui all’art. 481 c.p.

In particolare, la Corte di Cassazione, sez. III Penale, con la sentenza n. 35795/12, depositata il 19/09/2012 ha ravvisato il reato di cui all’art. 481 c.p. anche nella falsa dichiarazione contenuta nella relazione tecnica allegata alla richiesta di permesso di costruire.

[Omissis]

Ebbene, sulla base dei principi sopra riportati, a nostro avviso l’attestazione di conformità alla normativa sulle barriere architettoniche, qualora siano del tutto omessi gli accorgimenti necessari per eliminare anche quelle di tipo senso-percettivo, stanti le previsioni di cui al DPR 503/1996 per gli edifici pubblici e al DM n. 236/89 per quelli privati che ne prevedono l’eliminazione senza che sia possibile a riguardo alcuna discrezionalità, il reato di cui all’art. 481 c.p. è integrato anche nel suo elemento materiale.

Pertanto, potrà configurarsi responsabilità penale del progettista, in caso di mancato abbattimento delle barriere percettive, con riferimento ai seguenti atti:

1. Dichiarazione di conformità prevista dall’art. 21 comma 1 DPR 503/96 per edifici e spazi pubblici redatta dal professionista che ha progettato l’opera;

2. dichiarazione di conformità del progettista in edilizia privata prevista dall’art. 77 comma 4 DPR 380/2001, e dall’art. 1 comma 4 L. n. 13 del 1989;

3. documentazione grafica e dichiarazione di conformità alla normativa vigente in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche allegata alla segnalazione certificata di inizio attività riguardante edifici pubblici o privati aperti al pubblico prevista dall’art. 82 comma 3 T.U. Edilizia;

4. Per edifici e spazi pubblici, elaborati e relazione previsti dall’art. 20 DPR 503/96.

[Omissis]

Sanzioni per il mancato superamento delle barriere senso percettive

Capitolo 13

SANZIONI DIRETTE E INDIRETTE CONTRO LE VIOLAZIONI DELLA NORMATIVA SULLE BARRIERE ARCHITETTONICHE

13.1) Norme che incidono su contributi e finanziamenti pubblici, obbligatorietà del relativo diniego

Legge n. 41 del 1986, art. 32 commi 20 e segg.: “20. No n possono essere approvati progetti di costruzione o ristrutturazione di opere pubbliche che non siano conformi alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384, in materia di superamento delle barriere architettoniche. Non possono altresì essere erogati dallo Stato o da altri enti pubblici contributi o agevolazioni per la realizzazione di progetti in contrasto con le norme di cui al medesimo decreto. ”

DPR n. 503/96 art. 1 comma 7 : “Non possono essere erogati contributi o agevolazioni da parte dello Stato e di altri enti pubblici per la realizzazione di opere o servizi pubblici non conformi alle norme di cui al presente regolamento ”.

A riguardo la Corte dei Conti, sez. Sardegna, con sentenza 10.06.2011 n° 358 ha condannato una società a responsabilità limitata e il suo legale rappresentante al risarcimento del danno erariale pari al finanziamento indebitamente percepito ed erogato dal Ministero per lo Sviluppo Economico e che la società era riuscita ad ottenere in assenza dei relativi presupposti.

Riteniamo che sia produttivo delle stesse conseguenze l’ottenimento di un finanziamento in violazione delle norme sopra citate.

13.2) Sanzioni per discriminazione da parte di imprese turistiche che svolgono attività di gestione di strutture ricettive ed annessi servizi turistici, responsabilità contrattuale del tour operator, conseguenze in tema di pubblicità ingannevole

L’esistenza delle barriere percettive costituisce, come noto, forma di discriminazione. La L. n. 104/1992 all’ art. 23 comma 5 prevede: “5) Chiunque, nell'esercizio delle attività di cui all'art. 5, primo comma, della L. 17 maggio 1983, n. 217 o di altri pubblici esercizi, discrimina persone handicappate è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire un milione a lire dieci milioni e con la chiusura dell'esercizio da uno a sei mesi.”

Competente ad applicare la sanzione è il Comune ove ha sede la struttura ricettiva discriminante.

Il primo caso noto di applicazione di tale sanzione risale all’anno 2008 ed è stato posto in essere dal Comune di Varazze in danno di un albergo che non aveva accolto una persona con disabilità.

[Nota: Si tratta delle i mprese turistiche che svolgono attività di gestione di strutture ricettive ed annessi servizi turistici. È da sottolineare che vengono continuamente pubblicate "Guide al turismo accessibile" e articoli di stampa che esaltano l'accessibilità di alberghi, spiagge e strutture sportive, nei quali le uniche barriere eliminate sono quelle fisiche, mentre per non vedenti ed ipovedenti né piste tattili né mappe a rilievo sono state installate, a parte le pulsantiere in braille degli ascensori, e si tratta quindi di strutture fuori norma.]

Occorre evidenziare che incorre in responsabilità contrattuale il " tour operator" il quale venda ad un soggetto portatore di handicap un periodo di soggiorno in un villaggio turistico nel quale siano presenti barriere architettoniche che impediscano all'acquirente il pieno godimento della vacanza, a condizione che il "tour operator" fosse a conoscenza della menomazione dell'acquirente (Tribunale Roma, 19 maggio 2003 in Contratti (I) 2004, 72).

Inoltre, è ingannevole - in ordine alle caratteristiche dei servizi pubblicizzati e dei risultati ottenibili - il messaggio pubblicitario in cui, contrariamente a quanto stabilito dalla normativa italiana per il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche (l. n. 13 del 1989, normativa base per gli edifici privati; DM n. 236 del 1989, prescrizioni tecniche necessarie per edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata; DPR n. 503 del 1996, regolamento di attuazione), un albergo (sito in Egitto) è descritto come idoneo a portatori di handicap, attrezzato con camere predisposte per disabili (5 su 351) mentre, in realtà, i servizi forniti sul posto sono risultati del tutto difformi da quelli reclamizzati, in quanto l'immobile non dispone affatto di strutture "ad hoc" (con particolare riguardo all'ampiezza della porta di accesso al bagno e alla distanza dei sanitari dalla parete posteriore e dal calpestio) (Garante concorr. mercato, 12 dicembre 2002, n. 11522 in Giust. civ. 2003, I,2008)

13.3) Diniego dell’autorizzazione sanitaria

È legittimo il diniego di autorizzazione sanitaria all'apertura di un ambulatorio odontoiatrico, ove la struttura non presenti i requisiti di cui al DM 14 giugno 1989 n. 236 in materia di eliminazione delle barriere architettoniche, vigendo nel settore sanitario una normativa speciale che si sovrappone alla disciplina generale sulla eliminazione delle dette barriere (T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 17 gennaio 2001, n. 97 in Ragiusan 2001, 206-7 32).

Afferma la sentenza che vige " nel settore sanitario una normativa speciale che si sovrappone alla disciplina generale sull'eliminazione delle barriere architettoniche. L'art. 8, comma quattro, del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 demanda ad un atto di indirizzo e coordinamento (emanato con d.P.R. 14 gennaio 1997, in G.U. 20.2.1997 n. 42) di definire i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi richiesti per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private, tra le quali sono compresi (cfr. art. 8-ter) gli studi odontoiatrici.

Conformandosi ai criteri direttivi stabiliti dalla norma primaria [art. 8 cit., comma 4, lett. e)], il d.P.R. 14.1.1997 annovera tra i requisiti minimi strutturali di carattere generale l'eliminazione delle barriere architettoniche (art. 1 e allegato); precisa inoltre (art. 4) che detti requisiti minimi trovano immediata applicazione nel caso di realizzazione di nuove strutture e di ampliamento o trasformazione di strutture già esistenti, intendendosi per trasformazione la modifica delle funzioni sanitarie già autorizzate o il cambio d'uso, con o senza lavori, degli edifici o di parti di essi destinati a ospitare nuove funzioni sanitarie. "

Precisava ancora la sentenza che " La circostanza che il ricorrente non abbia realizzato nuove opere di costruzione o di ristrutturazione integrale, limitandosi ad effettuare opere interne conformi alla destinazione d'uso dei locali presi in locazione, non ha pregio.

La normativa in esame non presuppone la costruzione di nuovi edifici, ma si applica in tutti i casi in cui si proceda all'allestimento di nuove strutture sanitarie, siano esse ubicate in edifici nuovi, ovvero in stabili preesistenti. "